Ελευθερία εγκατάστασης και ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
Η ελευθερία εγκατάστασης και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών είναι καίριας σημασίας για την επιχειρηματική και επαγγελματική κινητικότητα εντός της ΕΕ. Η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες είναι ζωτικής σημασίας για την εδραίωση της εσωτερικής αγοράς, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν εμπόδια. Η πανδημία COVID-19 προσέθεσε νέες προκλήσεις. Σε απάντηση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα τον Φεβρουάριο του 2022, στο οποίο περιγράφεται ο τρόπος με τον οποίο η οικονομική ανάκαμψη μετά την COVID-19 μπορεί να μετριάσει αποτελεσματικά τις αρνητικές επιπτώσεις σε αυτές τις ζωτικής σημασίας ελευθερίες.
Νομική βάση
Άρθρα 26 (εσωτερική αγορά), 49 έως 55 (εγκατάσταση) και 56 έως 62 (υπηρεσίες) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
Στόχοι
Οι αυτοαπασχολούμενοι και οι επαγγελματίες ή τα νομικά πρόσωπα, υπό την έννοια του άρθρου 54 ΣΛΕΕ, που δραστηριοποιούνται νόμιμα σε ένα κράτος μέλος, μπορούν: (i) να ασκούν οικονομική δραστηριότητα με σταθερό και συνεχή τρόπο σε άλλο κράτος μέλος (ελευθερία εγκατάστασης: άρθρο 49 ΣΛΕΕ)· ή ii) να προσφέρουν και να παρέχουν τις υπηρεσίες τους σε άλλα κράτη μέλη σε προσωρινή βάση, παραμένοντας εγκατεστημένοι στη χώρα προέλευσής τους (ελεύθερη παροχή υπηρεσιών: άρθρο 56 ΣΛΕΕ)· Αυτό προϋποθέτει την κατάργηση κάθε διάκρισης λόγω ιθαγένειας αλλά και, προκειμένου να αξιοποιηθούν πλήρως οι ελευθερίες αυτές, τη λήψη μέτρων για τη διευκόλυνση της άσκησής τους, ιδίως μέσω της εναρμόνισης των εθνικών κανόνων πρόσβασης ή της αμοιβαίας αναγνώρισης (2.1.6).
Επιτεύγματα
A. Η ελευθέρωση στη Συνθήκη
1. «Θεμελιώδεις ελευθερίες»
Το δικαίωμα εγκατάστασης περιλαμβάνει το δικαίωμα ανάληψης και άσκησης δραστηριοτήτων υπό την ιδιότητα του αυτοαπασχολούμενου, καθώς και σύστασης και διοίκησης επιχειρήσεων, για μόνιμη δραστηριότητα σταθερού και συνεχούς χαρακτήρα, υπό τις προϋποθέσεις που ορίζει η νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους εγκατάστασης για τους δικούς του υπηκόους.
Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών αφορά όλες τις υπηρεσίες που συνήθως παρέχονται έναντι αμοιβής, εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων. Το πρόσωπο που παρέχει μια «υπηρεσία» μπορεί, για τον σκοπό αυτόν, να ασκήσει προσωρινά τη δραστηριότητά του στο κράτος μέλος όπου παρέχεται η υπηρεσία, υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με αυτές που επιβάλλει το εν λόγω κράτος μέλος στους υπηκόους του.
2. Οι εξαιρέσεις
Σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ, εξαιρούνται από την ελευθερία εγκαταστάσεως και παροχής υπηρεσιών δραστηριότητες οι οποίες συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας (άρθρο 51 ΣΛΕΕ). Η εξαίρεση αυτή περιορίζεται από μια συσταλτική ερμηνεία: οι εξαιρέσεις μπορούν να καλύπτουν μόνο τις συγκεκριμένες δραστηριότητες και λειτουργίες που συνεπάγονται την άσκηση της δημόσιας εξουσίας· πέραν τούτου, ένα επάγγελμα μπορεί να αποκλειστεί στο σύνολό του μόνο εάν όλη η δραστηριότητά του είναι αφιερωμένη στην άσκηση δημόσιας εξουσίας ή εάν το τμήμα που είναι αφιερωμένο στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας δεν μπορεί να διαχωριστεί από τις υπόλοιπες δραστηριότητες. Οι εξαιρέσεις παρέχουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αποκλείσουν την παραγωγή ή την εμπορία πολεμικού υλικού (άρθρο 346 παράγραφος 1 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ) και να διατηρήσουν κανόνες που αφορούν ειδικά τους αλλοδαπούς υπηκόους για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας (άρθρο 52 παράγραφος 1).
B. Οδηγία για τις υπηρεσίες — προς την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς
Η οδηγία για τις υπηρεσίες (οδηγία 2006/123/ΕΚ) ενισχύει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εντός της ΕΕ. Η οδηγία είναι ζωτικής σημασίας για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, καθώς διαθέτει τεράστιες δυνατότητες για να αποφέρει οφέλη στους καταναλωτές και τις ΜΜΕ. Ο στόχος είναι η δημιουργία μιας ανοικτής ενιαίας αγοράς υπηρεσιών στο εσωτερικό της ΕΕ με ταυτόχρονη διασφάλιση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχονται στους καταναλωτές. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Ευρώπη 2020 - Στρατηγική για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη», η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες θα μπορούσε να αυξήσει τις συναλλαγές εμπορικών υπηρεσιών κατά 45% και τις άμεσες ξένες επενδύσεις κατά 25%, επιφέροντας έτσι αύξηση από 0,5% έως 1,5% στο ΑΕγχΠ. Η οδηγία συμβάλλει στη διοικητική και ρυθμιστική απλούστευση και τον εκσυγχρονισμό. Τούτο πραγματοποιείται όχι μόνο μέσω της αναλυτικής εξέτασης της υπάρχουσας νομοθεσίας και της έγκρισης και τροποποίησης σχετικών νομοθετημάτων, αλλά και μέσω μακροπρόθεσμων έργων (δημιουργία ενιαίων σημείων επαφής και εξασφάλιση διοικητικής συνεργασίας).
Η εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας έχει καθυστερήσει σημαντικά. Ενώ οι αρχικές μεταρρυθμίσεις οδήγησαν στην άρση πολυάριθμων φραγμών στην ενιαία αγορά υπηρεσιών, η δυναμική έχει υποχωρήσει από το 2012. Οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες επιβραδύνθηκαν, με ουσιαστική πρόοδο να σημειώνεται κυρίως σε κράτη μέλη που είτε λαμβάνουν χρηματοδοτική συνδρομή είτε διαθέτουν ολοκληρωμένα εθνικά προγράμματα μεταρρυθμίσεων. Παρά την ικανότητα της οδηγίας να αυξήσει το ΑΕΠ της ΕΕ κατά 2,6 %, μέχρι σήμερα έχει υλοποιηθεί μόνο το 0,9 % αυτού του αναπτυξιακού δυναμικού, αφήνοντας ανεκμετάλλευτο περιθώριο ύψους 1,7 %. Η Επιτροπή αναγνωρίζει τις καθυστερήσεις αυτές, αλλά δεν θεωρεί αναγκαία την τροποποίηση της οδηγίας. Αντ’ αυτού, επικεντρώνεται στο να διασφαλίσει ότι θα αξιοποιηθούν πλήρως τα οφέλη της οδηγίας μέσω της επιβολής και της θέσπισης της «δέσμης μέτρων για τις υπηρεσίες», η οποία περιλαμβάνει νέες νομοθετικές προτάσεις για την τόνωση του τομέα των υπηρεσιών και την αντιμετώπιση των εναπομενόντων κενών στην εφαρμογή.
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Το Κοινοβούλιο διαδραμάτισε καίριο ρόλο στην ελευθέρωση των μη μισθωτών δραστηριοτήτων, διασφαλίζοντας ότι ορισμένες, περιορισμένες δραστηριότητες μπορούν να ασκούνται αποκλειστικά από υπηκόους του εκάστοτε κράτους μέλους. Επίσης, παρέπεμψε το Συμβούλιο στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για αδράνεια όσον αφορά την πολιτική μεταφορών. Η απόφαση του 1985 (υπόθεση αριθ. 13/83 της 22ας Μαΐου 1985) έκρινε ότι το Συμβούλιο παρέλειψε, κατά παράβαση της Συνθήκης της Ρώμης, να εξασφαλίσει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των διεθνών μεταφορών. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο έπρεπε να θεσπίσει σχετικούς νόμους. Ο ρόλος του Κοινοβουλίου διευρύνθηκε με την εφαρμογή της συναπόφασης και της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας όσον αφορά την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
Το Κοινοβούλιο διαδραμάτισε, επίσης, καίριο ρόλο στην έγκριση και παρακολούθηση της οδηγίας για τις υπηρεσίες, προτρέποντας τα κράτη μέλη να συμμορφωθούν με τις διατάξεις της και να τις εφαρμόσουν σωστά. Στις 15 Φεβρουαρίου 2011 το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας και στις 25 Οκτωβρίου 2011 ένα άλλο ψήφισμα σχετικά με τη διαδικασία αμοιβαίας αξιολόγησης της οδηγίας. Μετά από ανακοίνωση της Επιτροπής τον Ιούνιο του 2012, η επιτροπή IMCO του Κοινοβουλίου εκπόνησε έκθεση σχετικά με την πορεία των εργασιών και το μέλλον όσον αφορά την εσωτερική αγορά υπηρεσιών, η οποία εγκρίθηκε από την ολομέλεια στις 11 Σεπτεμβρίου 2013.
Στις 7 Φεβρουαρίου 2013 το Κοινοβούλιο ενέκρινε επίσης ψήφισμα που περιέχει συστάσεις προς την Επιτροπή σχετικά με τη διακυβέρνηση της ενιαίας αγοράς, όπου τονίζονται η σημασία του τομέα των υπηρεσιών ως βασικού τομέα για την ανάπτυξη, ο θεμελιώδης χαρακτήρας της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, και τα οφέλη από την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
Το Κοινοβούλιο έδωσε προτεραιότητα σε προτάσεις που αφορούν τον τομέα των τηλεπικοινωνιών, όπως οι κανονισμοί σχετικά με την ηλεκτρονική ταυτοποίηση (κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 910/2014) και τη «συνδεδεμένη ήπειρο». Το ψήφισμα του Κοινοβουλίου του Ιουλίου 2012 αφορούσε τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των βασικών υπηρεσιών πληρωμών και της ενυπόθηκης πίστης (οδηγία 2014/17/ΕΕ). Το Κοινοβούλιο εξέτασε, επίσης, τα οργανωμένα ταξίδια (ταξιδιωτικά πακέτα) μέσω ψηφίσματος τον Μάρτιο του 2014. Η οδηγία για την ενυπόθηκη πίστη επιβάλλει την προστασία των καταναλωτών και διασφαλίζει την ενημερωμένη χρηματοοικονομική ικανότητα. Η οδηγία για τις χρηματοπιστωτικές αγορές (οδηγία 2014/65/ΕΕ) προωθεί τη διαφάνεια. Το 2019, το Κοινοβούλιο εξέτασε τις απαιτήσεις προσβασιμότητας (οδηγία (ΕΕ) 2019/882) για τη στήριξη των πολιτών με αναπηρία. Για να ενισχυθεί αυτή η προσπάθεια, σε ψήφισμα που εγκρίθηκε τον Οκτώβριο του 2022 προτάθηκε ένα κέντρο AccessibleEU για να φέρει σε επαφή εμπειρογνώμονες και επαγγελματίες προσβασιμότητας.
Μελέτη [1]του 2019 αποκάλυψε ότι η νομοθεσία της ΕΕ για την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των επαγγελματικών προσόντων και του λιανικού εμπορίου, αποφέρει σημαντικά οικονομικά οφέλη: 284 δισ. EUR ετησίως βάσει της οδηγίας για τις υπηρεσίες, 80 δισ. EUR από επαγγελματικές υπηρεσίες και 20 δισ. EUR από υπηρεσίες δημόσιων συμβάσεων. Μια άλλη μελέτη [2]δείχνει επίσης ότι ο τομέας των υπηρεσιών, ο οποίος αντιπροσωπεύει το 24 % του ενδοενωσιακού εμπορίου (σημειώνοντας άνοδο από το 20 % που αντιπροσώπευε στις αρχές της δεκαετίας του 2000) και συμβάλλει κατά 78 % στην ακαθάριστη προστιθέμενη αξία στην ΕΕ, είναι καίριας σημασίας για την ανάπτυξη. Ωστόσο, η μελέτη εντόπισε επίσης την κανονιστική πολυμορφία και τις προκλήσεις πληροφόρησης ως παράγοντες που αυξάνουν το επιχειρηματικό κόστος και παρεμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και την ελευθερία εγκατάστασης εντός της ΕΕ.
Στο ψήφισμά του της 17ης Απριλίου 2020, το Κοινοβούλιο αναγνώρισε ότι η ενιαία αγορά είναι καίριας σημασίας για την ευημερία της Ευρώπης και ζωτικής σημασίας για την αντιμετώπιση της COVID-19. Επιπλέον, στο ψήφισμά του της 19ης Ιουνίου 2020, τόνισε τη σημασία του χώρου Σένγκεν για την ΕΕ και κάλεσε τα κράτη μέλη να χαλαρώσουν τους περιορισμούς στις μετακινήσεις και να εργαστούν για την επίτευξη της ολοκλήρωσης του Σένγκεν.
Στις 25 Νοεμβρίου 2020, το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα με τίτλο «Μετάβαση προς μια πιο βιώσιμη ενιαία αγορά για τις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές», το οποίο επικεντρώνεται σε διάφορους τομείς πολιτικής, ιδίως στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών και της συμμετοχής των επιχειρήσεων στην πράσινη μετάβαση (καίριας σημασίας για την ενίσχυση της βιωσιμότητας της ενιαίας αγοράς). Κατόπιν αιτήματος της επιτροπής IMCO, το Θεματικό Τμήμα Οικονομίας, Επιστημών και Ποιότητας Ζωής της Γενικής Διεύθυνσης Εσωτερικών Πολιτικών του Κοινοβουλίου δημοσίευσε ενημερωτικό σημείωμα με τίτλο «Ο ευρωπαϊκός τομέας των υπηρεσιών και η πράσινη μετάβαση», το οποίο συνέβαλε στο εν λόγω ψήφισμα.
Στις 20 Ιανουαρίου 2021 το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα με τίτλο «Ενίσχυση της ενιαίας αγοράς: το μέλλον της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών». Το ψήφισμα υπογραμμίζει την ανάγκη να διασφαλιστεί η εφαρμογή των κανόνων που διέπουν την ενιαία αγορά για τις υπηρεσίες και να βελτιωθεί η δράση επιβολής της Επιτροπής. Τονίζει την ανάγκη να αξιολογηθεί ο βαθμός εφαρμογής του νομικού πλαισίου της ΕΕ για τις υπηρεσίες και να ενισχυθούν οι επιχειρήσεις με την παροχή καλύτερης πρόσβασης σε πληροφορίες.
Η πανδημία COVID-19 οδήγησε στην εκ νέου επιβολή περιορισμών οι οποίοι επηρέασαν την ελεύθερη κυκλοφορία στην ενιαία αγορά της ΕΕ, μεταξύ άλλων και στον τομέα των υπηρεσιών. Σε διαδικτυακό σεμινάριο [3] που πραγματοποιήθηκε στις 9 Νοεμβρίου 2020 από το Θεματικό Τμήμα Οικονομίας, Επιστημών και Ποιότητας Ζωής εξετάστηκε ο αντίκτυπος της πανδημίας και διατυπώθηκαν προβλέψεις σχετικά με σημαντικές μελλοντικές αλλαγές στη ζήτηση και την προσφορά υπηρεσιών λόγω της τεχνολογικής προόδου και των μεταβαλλόμενων καταναλωτικών συνηθειών. Μια μελέτη [4] που παρουσιάστηκε στην επιτροπή IMCO τον Φεβρουάριο του 2021 τόνισε ότι, παρόλο που το αρχικό κλείσιμο των συνόρων διατάραξε τις διασυνοριακές επαγγελματικές υπηρεσίες, η υιοθέτηση ψηφιακών εργαλείων διευκόλυνε την επιστροφή σε κάποιο επίπεδο ομαλότητας.
Το ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 17ης Φεβρουαρίου 2022 σχετικά με την αντιμετώπιση των μη δασμολογικών και μη φορολογικών φραγμών στην ενιαία αγορά εξετάζει τους φραγμούς που γενικά εξακολουθούν να υφίστανται στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθώς και, ειδικότερα, τον τρόπο με τον οποίο η κρίση COVID-19 είχε επιζήμιες συνέπειες για τις τέσσερις ελευθερίες (την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων). Αυτό το εμπόδιο για τις τέσσερις ελευθερίες παραμένουν παρά το γεγονός ότι τα ψηφιακά εργαλεία διόρθωσαν, σε κάποιο βαθμό, ορισμένες από τις οικονομικές δυσχέρειες που προκάλεσαν οι περιορισμοί λόγω της COVID-19.
Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το θέμα αυτό, επισκεφθείτε τον ιστότοπο της Επιτροπής Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών.
Christina Ratcliff / Jordan De Bono / Barbara Martinello